觀點投書:高鐵延伸方案-多遠的距離才不算太遠

2016-07-03 06:10

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高鐵。(吳逸驊攝)

高鐵。(吳逸驊攝)

台灣高鐵的南港延伸線即將於今年7月通車營運,社會各界對未來的高鐵延伸方案也有諸多討論與建議。經濟合作暨發展組織(OECD)曾在其國際運輸論壇中廣泛討論投資高鐵建設的經濟議題,其中一項是討論法國高鐵(TGV)延伸線的長度:多遠的距離才不算太遠(How far is not too far)。

台灣高鐵的南港延伸線即將通車營運。(黃恩燦拍攝).jpg
台灣高鐵的南港延伸線即將通車營運。(黃恩燦拍攝)

目前全球高鐵興建計畫中,在主要營運路段之外,均會評估續建延伸線的可行性,並且認為逐步擴建延伸路網較易實現規模經濟,例如,法國TGV巴黎、里昂的東南線延伸方案,以及英國規畫HS2新高鐵路網由倫敦向北延伸至伯明罕等地。法國與德國在發展高速鐵路的經驗相似,在地理因素上,最適距離是介於400公里至1,000公里之間,且該區域人口數量與旅客人次可滿足每日15至20個高鐵往返班次,例如,法國巴黎至里昂、南特、雷恩、馬賽等地。此外,高鐵延伸方案的決策分析也需納入包括經濟效益評估、技術與營運管理可行性評估、以及環境影響評估等。

經合組織(OECD)觀察全球高鐵投資方案的決策過程發現兩種有趣情形,一種類型是「因分析而導致麻痺」(Paralysis by analysis),例如英國與美國,意味針對過多的正面與負面資訊進行研究分析,而在決策上遲疑不決,高鐵建設實際進展緩慢。另一種類型是「建設它,看看」(Build it and see),例如大陸與西班牙,代表已經大規模建設高鐵路網,並且持續興建延伸路線。

從經濟效益評估角度,高鐵投資方案均需進行詳細的事前評估(ex-ante appraisal),在國內可能包括公共建設計畫經濟效益評估及財務計畫等,以便國家資源得以更客觀、更合理的方式調配,進而提升預算效益的貢獻。法國在1982年更立法要求行政部門需要針對大型交通基礎建設計畫進行事後評價(ex-post assessment),除瞭解完工後交通實況與社經效益的達成程度外,倘有後續延伸性計畫者也可透過持續性評估,觀察其整體經濟體系效益是否已達到最佳規模經濟。

高鐵投資方案不論事前(ex-ante)或事後(ex-post)經濟效益評估,均普遍運用成本效益分析法作為評估工具之一。經合組織(OECD)建議針對高鐵投資方案的經濟效益評估可考慮進行四項階梯測試步驟以決定執行的優先順序,包括商業效益(commercial return)、社會效益(social return)、更廣泛經濟效益(wider economic benefits)、以及更廣泛質性效益(qualitative wider benefits)等。

台北南港車站高鐵售票大廳一景。(黃恩燦拍攝).jpg
台北南港車站高鐵售票大廳一景。(黃恩燦拍攝)

第一:高鐵投資方案是否可獲取商業效益。全球僅少數高鐵路線可以符合,具代表性者如日本新幹線(東京、大阪線)與法國TGV(巴黎、里昂線),通常只靠票價收益就可逐漸回收興建成本。

第二、高鐵投資方案除了票價收益,是否也可獲取社會效益。全球大部分的高鐵路線方案皆可符合,其中票價收益雖無法完全補平投資成本,但加上其他社會收益如減緩交通壅塞後旅行時間節省效益與增加旅客時間價值等,則成為可接受方案。此種方式係基於假設經濟益本比(Benefit Cost Ratio,BCR)等於1。惟國家財政預算受限且考量機會成本時,通常BCR會出現更大值,例如英國高鐵計畫之BCR為2(英法海底隧道為1.72),德國則為3。此代表欲投資的方案要有較高市場需求水準與票價收益,同時尚需具備其他更多的社會效益來源。

第三、高鐵投資方案的社會效益是否包括可量化的更廣泛經濟效益。例如,英國的高鐵HS2路線就是由於加入了商業活動連結性等可量化經濟效益後,而成可行方案。此時考量的範疇將擴及區域特色產業發展,與高鐵路線重要節點上的產業群聚廊帶化等有利提升國家整體產業競爭力的外部效益。

第四、高鐵投資方案的社會效益是否包括不能量化的更廣泛質性效益。例如,西班牙高鐵(AVE)的馬德里至塞維亞線以及馬德里至巴塞隆納線等,在首年度實際營運皆未達5百萬旅次,遠遠無法回收投資成本。但是考量更廣泛質性效益,包括促進國家城鄉平衡發展與經濟現代化所帶來的正面價值,也成為可行方案。

從經合組織對於高鐵投資方案的建議與討論中,多種情況皆有實例可循,並非僅著眼於票價收益,而是一併考量特定現況需求、環保、政策目標、以及工程技術與營運管理等項目。從環保層面評估,高鐵視為綠色節能的大眾交通工具,屬於環保正效益;但在興建過程的碳排放與水泥基礎設施所產生的溫室效應,以及過低的旅客運載量等項目,則屬於環保負效益,顯見高速鐵路延伸線的決策分析歷程具有複雜性。

在交通運輸領域中,高速鐵路有其城際運輸特性定位,高鐵延伸線方案勢將牽涉國土規劃、區域發展及環境永續等議題,並對區域民眾的社會與經濟發展機會息息相關,故需審慎考量各方意見並進行完整的可行性評估以決定最佳方案推動落實。

高鐵延伸線建設計畫在完成各階段可行性評估之後,倘若最終以建設高鐵專用路軌為最佳的高鐵延伸方案,筆者建議:高鐵延伸線所在區域可以配合時程推動爭取舉辦大型賽事或展演活動,讓所投入資源更可帶動整體效益。例如,英國2012年倫敦奧運透過高鐵列車將參賽者與遊客從倫敦北城的聖潘克拉斯(St. Pancras)國際車站接駁至奧運場館所在地東倫敦的史特拉福區(Stratford)。韓國高鐵KTX通車至麗水則是2012年舉辦世博會所在地區,雖然人口僅約30萬的中小城市,但麗水和周邊地區以世博會為契機,擴大了對高速公路和高速鐵路等基礎設施的建設,成功舉辦大型國際活動,在3個月期間內吸引約8百萬遊客到訪;此外,KTX通車至光州(2015年舉辦世大運),以及預計向北延伸至江原道的江陵市(2018年舉辦冬季奧運)等,都說明在高鐵延伸方案中可採取此種模式以增加整體效益。

台北南港車站高鐵乘車大廳。(黃恩燦拍攝).jpg
台北南港車站高鐵乘車大廳。(黃恩燦拍攝)

*作者為英國國際運輸碩士、國際軌道運輸產業觀察者

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