用水雉換綠能?太陽光電發展背後那些不為人知的生態衝突

2019-10-17 09:50

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由於光電業者相中農地,水雉生存面臨了新的威脅,光電與生態保育如何共存,是政府、業者和環團的新課題。(尹俞歡攝)

由於光電業者相中農地,水雉生存面臨了新的威脅,光電與生態保育如何共存,是政府、業者和環團的新課題。(尹俞歡攝)

裝設快速、量也最大的太陽光電,常因缺乏環境評估及社會溝通而引發爭議。如今各界都期待能有更好的開發評估機制,避免本該對環境友善的光電成為生態殺手。

雨後的官田鄉間,田中水位升高,雙腳細長的水雉輕盈穿梭在菱角葉片間。即使地上一片泥濘,仍有賞鳥者零星聚集,指認覓食歸返的雄鳥和牠的雛鳥。

今日能在官田看到上百隻水雉棲息,可說得來不易。20年來,水雉先是度過隻數不到50隻的瀕絕險境,後又常在覓食間吃下浸泡過農藥的稻穀而大量死亡,水雉保育園區主任李文珍當時和先生翁榮炫只能四處趕鳥,不讓水雉接近正在施用農藥的田地。翁榮炫因病去世後,李文珍決定改變策略、改推廣有機農作,只要農民不施藥、就不會有水雉受害;當時林務局和台南市府也推出綠色保育標章,鼓勵農民不使用農藥和化肥。

可安全棲息的農田越來越多,全台水雉數量不斷攀升,在今年夏天更首度突破千隻。然而,如今水雉生存卻面臨了新的威脅。

未達環評標準,農田談好租約即可開發光電

在政府大力推動綠能下,光電業者看中官田農地,出價1公頃年租4萬、要種電20年。而水雉對環境改變敏感;且若農地舖滿太陽能板、就沒辦法再種植需要全日曬的菱角,少了菱角田將使水雉原有的棲地變得破碎,族群被迫區隔、不利繁殖,數量又將逐漸減少。然而,由於保育單位並未對針對水雉劃設重要棲地,附近也沒有重要濕地,加上當地光電開發面積未達需環評的標準,讓業者幾乎只要談好租約、就等同拿到開發許可。

「很多人私下跟業者接觸,都不敢跟我講,」而有向李文珍坦白的農民,則直言二代不接班、田不種也是荒廢,才決定出租種電。面對農村老化、維生不易等困境,李文珍雖然明白農民和她一樣無可奈何,卻只能尊重,但同時也擔心光電開發可能讓保育單位10年來為水雉所做的努力都付諸流水。

20191016-風數據/綠能專題。官田水雉園區主任李文珍。(尹俞歡攝)
官田水雉保育園區主任李文珍憂心,光電開發可能讓保育單位10年來為水雉所做的努力都付諸流水。(尹俞歡攝)

在保育團體四處奔走陳情下,據了解,目前台南市府已暫緩所有官田的地面型光電申請案,已與農民簽約的業者目前也都中止租約。「但接下來還能撐多久,我們不知道,」李文珍希望,政府能更明確訂定農地不可做光電使用的規則,以免有更多人為了綠能而「殺雞取卵」。

專區開發政策反覆,業者光電計畫卡關

而在光譜的另一端,光電業者也為了反覆的專區開發政策所苦。農委會2015年公布全台不利耕作地區1253公頃,允許業者申設地面型光電;然而就在業者約都簽好、準備要開發時,農委會考量雲林部分不利耕作區塊靠近成龍濕地、開發恐影響候鳥生態,加上擔心當地養殖戶反對,因此陸續取消200公頃不利耕作區塊劃定。

國內光電大廠之一的天泰能源原先看準雲林口湖一帶地層下陷嚴重、土地荒廢許久,在不利耕作區公布後,搶先與地主洽談租地事宜,如今有40公頃案場因此不能開發。

20191016-風數據/綠能專題。雲林光電預定地。(尹俞歡攝)
地方政府的光電專區開發政策反覆,業者叫苦。圖為雲林光電預定地。(尹俞歡攝)

面對農委會以生態疑慮為由縮減可開發範圍,天泰能源總經理邱顯智質疑,政府至今未公開說明是依哪些標準劃出這些刪減區域,也沒有給業者機會說明設置計畫。

邱顯智說,農委會取消的40公頃並非完整切割、而是東一塊西一塊的減少,若要切割開發,則還需另外增設變電站,使得整片百MW等級的地面型案場不具開發效益。若確定無法開發,則過去投入的5千萬開發成本都將打水漂,原先已簽約的地主更已揚言要對天泰提告,「雲林是我們最早投入開發的地方,卻也遭遇最大的挫敗!」

20191016-風數據/綠能專題。雲林光電。(尹俞歡攝)
農委會曾於2015年公布全台不利耕作地區1253公頃,允許業者申設地面型光電。示意圖。(尹俞歡攝)

兼顧光電開發與生態,主管機關這樣做…

地面型太陽光電,開發前沒有像離岸風電有政策環評把關,案場位置若未觸及重要濕地,也不需要環評,導致光電與生態保育及農業的衝突一再上演,業者也損失慘重。如今環團及地方政府,都希望能建立一套新制度,在劃設專區或進行大面積開發前,先由不同單位從生態、土地利用等不同角度提出建議。

地球公民基金會主任蔡卉荀即指出,像光電設置量大的台南市,要開放綠能設置前,可以先諮詢國家公園、特生中心、鳥會與學術團體,整合各方手中已掌握的生態調查資料,最終列出台南市的生態熱區,區分不可做光電、或是可以有條件開發的區位,引導綠能去對的地方發展。如此不僅降低業者投資風險,也能減少社會不安與居民的擔憂。

過去因埤塘光電引發爭議的桃園市,也開始採用類似把關機制。桃園市綠能專案辦公室副主任楊叡昀指出,過去市府在審查埤塘光電申請時,只知排除國家級濕地,並不知道太陽能板也會影響冬季過境的雁鴨科鳥類。如今在啟動下一階段的埤塘光電計畫前,市府已與桃園鳥會合作,希望篩選出適合設置光電的埤塘。桃園野鳥協會理事長吳豫州則說,經過一個冬天的觀測,鳥會目前已明確建議19口生態豐富、鳥類密集聚集的埤塘不可開發,「其餘我們就沒意見。」

20191016-風數據/綠能專題。桃園埤塘。(尹俞歡攝)
光電與生態保育的衝突不斷,曾因埤塘光電引發爭議的桃園市,已開始採用把關機制。圖為桃園埤塘。(尹俞歡攝)

而在主管機關經濟部能源局內,名為「生態檢核」的新機制,也正在醞釀中。能源局組長陳崇憲說明,計畫在未來的大面積光電開發案中導入生態檢核機制,釐清場址規劃、施工及運維過程可能的影響,並與利害關係人充分討論,透過檢核程序及討論過程降低日後的衝突,「大家一開始就知道這邊要做什麼、提出建議,就不用再互相猜忌。」他強調,這個過程和環評不同、不會有通過與否的結論,最快預計年底就會公布適用生態檢核機制的場址標準及檢核內容。

「(光電)放在不對的地方,會犧牲更多想達到的目標,」在公部門之外,成大水利及海洋工程系教授王筱雯也正在盤點全台土地,希望找出真正適合做光電使用的空間。王筱雯說,綠能開發壓力急迫,但光電用地盤點卻不夠透明,導致業者將光電板、風機放在不對的地方,進而引發綠色衝突。因此她目前正與團隊針對全台土地進行適宜性分析,找出環境顧慮最小、能源產出最大的設置位置及設置方式,讓主管機關、業者和民眾能基於科學基礎做決定。

太陽光電對環境衝擊小,共存機會也大,只是必須找對方法。經歷3年的衝突與磨擦,接下來台灣的地面型光電該往哪走,已經到了該理出頭緒的時候了。

他山之石:何處裝風機、光電板,德國有一套

減碳、廢核決心世界知名的德國,目標2050年全國要只靠再生能源發電。要達到這個目標,光電、陸上及海上風電都必須大幅增加。面對接下來全國勢必得廣泛設置再生能源,德國政府在去年已先請學者盤點未來再生能源到底要用掉多少空間。

參與這項「2050生態友善能源轉型」計畫的德國萊比尼茲漢諾威大學環境規劃研究所教授哈倫(Christina von Haaren),去年與團隊發表「2050年與自然共融的100%再生能源願景」報告。報告計算各種用電需求情境,搭配對未來再生能源發電技術的預估,扣除絕對不可開發的生態熱區、重要風景區及糧食生產區等高敏感區域,得出德國在2050年只要使用不到5%的國土、就能建置足夠供應全國用電的再生能源。

20191016-風數據/綠能專題。德國學者哈倫。(尹俞歡攝)
德國萊比尼茲漢諾威大學環境規劃研究所教授哈倫(Christina von Haaren)與團隊的研究發現,德國在2050年只要使用不到5%的國土、就能建置足夠供應全國用電的再生能源。(尹俞歡攝)

哈倫說明,2050年的再生能源需量,會依當時的用電需求而有所不同,「少用一點電、就可以少用一點土地。」而就算需要再生能源,也優先考慮增加離岸風電、屋頂型光電等較不需要大面積土地的種類。哈倫也說,光電、風電發電效率持續精進,未來預估需要裝設的機組量可望減少,最終不見得需要犧牲大量空間。

但即使是5%的國土空間,仍難免會碰上模糊地帶,好比沒有實質被劃為保育區、卻仍有動植物棲息的土地等。對於這樣的狀況,哈倫認為,人類必須「盡量慷慨(be generous)」,與其只拿制式的「保育區」、「重要棲地」做為排除指標,也應納入動植物數量、該地棲地品質等因素,並保持開放心態、盡量為生態多留一點空間。

此外,哈倫也強調,必須透過參與制度讓不同地區居民表達意見,讓居民知道若選擇節電、或許可以少蓋幾支風機;如果選擇維持用電習慣,則也相對必須犧牲更多空間來發電。

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