觀點投書:推動由下而上「三階段修憲」之新主張

2019-11-06 05:30

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本文嘗試提出一個修憲新主張,即透過由下而上的公民運動,在原先修憲程序之前,先加上一個人民公投創制的程序,再交由立法院啟動相關的修憲法定程序,若通過後再交由人民公投複決等三階段的憲改新主張。(資料照,吳逸驊攝)

本文嘗試提出一個修憲新主張,即透過由下而上的公民運動,在原先修憲程序之前,先加上一個人民公投創制的程序,再交由立法院啟動相關的修憲法定程序,若通過後再交由人民公投複決等三階段的憲改新主張。(資料照,吳逸驊攝)

2020大選將屆,有關修憲議題慢慢浮上檯面,目前多數意見都認為有修改之必要,但咸認門檻過高,啟動難度太高。即使能夠跨過修憲門檻,但在以政黨為主體的修憲模式下,恐怕也難以期待能夠修出令人滿意的憲改內容。本文嘗試提出一個可能的修憲主張,即先由政府邀集各界召開有關憲改的國是會議,草擬出具體可行的憲改方案,然後交由公民投票方式加以創制,之後再要求立法機關經由法定程序加以提議及決議,最後走完整個憲改的法定程序。如此採行三階段的修憲工程,先公投創制,次立法提案表決,最後交回人民公投複決方式,採取「由下而上」公民驅動的憲改推動工程,也許是一種可能的思考方向。

問題緣起

台灣民主化進程始於1987年解除戒嚴,相應的體制變革則從1991年中止動員戡亂,實施憲政主義啟始。為了將原先適用於中國大陸的憲法改為在台灣可以適用施行的憲法,主政者前後共開啟了七次修憲工程,其中尤以1997年第四次修憲以及2005年第七次修憲最為重要,影響台灣後來政局發展最為深遠。

九七修憲乃李登輝當選首屆民選總統後所啟動,並與當時在野的民進黨攜手合作完成。主要修憲重點為強化總統職權以及凍省兩部分。前者主要為取消立法院對於總統提名行政院長的同意權,以及增訂立法院提出倒閣案後總統得被動解散國會。此項總統職權之修憲被批評為解消憲法中有關「內閣制」設計的主要精神,且總統被動解散國會,又不同於所謂「總統制」之主動解散權。而此影響深遠的憲政體制變革,乃造成現今諸多有關「總統有權無責、行政院長有責無權」批評之濫觴。而始作俑者為時任總統兼國民黨主席的李登輝,以及當時在野,與之合作的民主進步黨(時任黨主席為許信良)。

2005修憲則為民進黨主政,陳水扁當總統時所推動,修憲重點主要為廢除國大、包括立委席次減半、任期延長,以及選制改為單一選區兩票制的國會改革、提高修憲、總統彈劾與領土變更案之門檻等。其中影響後來台灣民主憲政最深遠的為除了國會改革外,就屬超高標準的修憲門檻。這種超高修憲門檻之憲法規定,使得後來台灣遭遇諸多憲政僵局時,主政者以及有識之士均不敢奢望能夠透過修憲方式,從源頭部分來尋求根本的解決之道。

20190920-中華民國憲法(資料照,取自維基百科)
中華民國憲法(資料照,取自維基百科)

執政困境

舉其顯例者如:2000年至2008年民進黨執政時面臨少數政府局面,因為取消閣揆同意權之故,導致時任陳水扁總統8年任內更換了6為行政院長。陳水扁在日後回憶錄上也明白表示,他認為「內閣制」才是比較適合台灣的憲政制度。

2008至2016年由國民黨馬英九總統執政,雖然當時取得國會多數,具有「完全執政」之執政優勢,卻陸續在2013年及2014年發生洪仲丘事件所引發的「白衫軍運動」,以及立法院因審查服貿協議的「三秒忠」事件,進而引發「太陽花學運」。此兩次運動均為由下而上的公民運動,導致數十萬公民及學生走上街頭,對於執政的馬政府表達強烈的不滿。進而引發國民黨在2014年地方選舉,以及2016年總統及立委選舉的大潰敗。

2016年起由民進黨的蔡英文政府主政,號稱以「改革」為名,希望打響「綠色執政,品質保證」的口號。從年金改革、一例一休、同婚修法、能源轉型,乃至司法改革等等改革措施,有些有其正當性與必要性,可能改革的步調與配套上有改善之空間。但可能也有些改革主張只是選前為了選舉考量所提出,不一定符合多數人民之期待,例如一例一休、一步到位的同婚修法,乃至能源轉型等改革主張,可能在選前政見與選後落實上都存有相當之期待落差。這樣的期待落差具體體現於2018年底併同九合一大選舉行的公民投票。選民在同婚修法以及能源政策上狠狠給執政黨打臉,在選票上充分反應民意對其改革的不認同。但是執政者卻是以公投法補正為由,挾其國會多數優勢,硬是要將公投與大選加以脫鉤。固然,兩者脫鉤並非無理,但公投綁大選一向是綠營的主張,但卻在2018選舉失利之後,政策急轉彎,又說兩者脫鉤有理由。若言非政治考量,如何能取信於人民?!

「三階段」修憲工程新倡議

現今台灣民主之亂象雖然普遍認為乃藍綠政黨惡鬥所致,然由憲政體制紊亂所造成的深層結構性問題恐怕才是其背後的關鍵所在。朝野政黨基於各自利益考量下往往置國家人民利益於次要。證諸過往,冀求「由上而下」的憲改途徑恐難令人樂觀,唯有人民覺醒,透過由下而上的公民運動,方可能有所出路。2014年首都市長選舉所颳起的「柯文哲現象」應該也是在這種厭惡政黨惡鬥的思維脈絡下所形塑而成的一種民意趨向。亦即,藉由「由下而上」,從「量變到質變」的公民力量,方為推倒現今不合理之「修憲高牆」,建構最適合台灣發展的一套憲政體制方為台灣擺脫困境,尋求未來出路的根本之道。

本文嘗試提出一個修憲新主張,即透過由下而上的公民運動,要求政府召開有關憲改的國是會議,先行草擬出一套具體可行的憲改方案,再交由人民以公民投票方式加以創制,進而要求立法機關依照法定程序加以提議及決議,最終再經由公民投票方式來複決。亦即,在原先修憲程序之前,先加上一個人民公投創制的程序,再交由立法院啟動相關的修憲法定程序,若通過後再交由人民公投複決等三階段的憲改新主張,或許是一個可以思考的方向。

*作者為E-政策網創辦人

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