觀點投書:推動由下而上「三階段修憲」之新主張

2019-11-06 05:30

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本文嘗試提出一個修憲新主張,即透過由下而上的公民運動,在原先修憲程序之前,先加上一個人民公投創制的程序,再交由立法院啟動相關的修憲法定程序,若通過後再交由人民公投複決等三階段的憲改新主張。(資料照,吳逸驊攝)

本文嘗試提出一個修憲新主張,即透過由下而上的公民運動,在原先修憲程序之前,先加上一個人民公投創制的程序,再交由立法院啟動相關的修憲法定程序,若通過後再交由人民公投複決等三階段的憲改新主張。(資料照,吳逸驊攝)

2020大選將屆,有關修憲議題慢慢浮上檯面,目前多數意見都認為有修改之必要,但咸認門檻過高,啟動難度太高。即使能夠跨過修憲門檻,但在以政黨為主體的修憲模式下,恐怕也難以期待能夠修出令人滿意的憲改內容。本文嘗試提出一個可能的修憲主張,即先由政府邀集各界召開有關憲改的國是會議,草擬出具體可行的憲改方案,然後交由公民投票方式加以創制,之後再要求立法機關經由法定程序加以提議及決議,最後走完整個憲改的法定程序。如此採行三階段的修憲工程,先公投創制,次立法提案表決,最後交回人民公投複決方式,採取「由下而上」公民驅動的憲改推動工程,也許是一種可能的思考方向。

問題緣起

台灣民主化進程始於1987年解除戒嚴,相應的體制變革則從1991年中止動員戡亂,實施憲政主義啟始。為了將原先適用於中國大陸的憲法改為在台灣可以適用施行的憲法,主政者前後共開啟了七次修憲工程,其中尤以1997年第四次修憲以及2005年第七次修憲最為重要,影響台灣後來政局發展最為深遠。

九七修憲乃李登輝當選首屆民選總統後所啟動,並與當時在野的民進黨攜手合作完成。主要修憲重點為強化總統職權以及凍省兩部分。前者主要為取消立法院對於總統提名行政院長的同意權,以及增訂立法院提出倒閣案後總統得被動解散國會。此項總統職權之修憲被批評為解消憲法中有關「內閣制」設計的主要精神,且總統被動解散國會,又不同於所謂「總統制」之主動解散權。而此影響深遠的憲政體制變革,乃造成現今諸多有關「總統有權無責、行政院長有責無權」批評之濫觴。而始作俑者為時任總統兼國民黨主席的李登輝,以及當時在野,與之合作的民主進步黨(時任黨主席為許信良)。

2005修憲則為民進黨主政,陳水扁當總統時所推動,修憲重點主要為廢除國大、包括立委席次減半、任期延長,以及選制改為單一選區兩票制的國會改革、提高修憲、總統彈劾與領土變更案之門檻等。其中影響後來台灣民主憲政最深遠的為除了國會改革外,就屬超高標準的修憲門檻。這種超高修憲門檻之憲法規定,使得後來台灣遭遇諸多憲政僵局時,主政者以及有識之士均不敢奢望能夠透過修憲方式,從源頭部分來尋求根本的解決之道。

20190920-中華民國憲法(資料照,取自維基百科)
中華民國憲法(資料照,取自維基百科)

執政困境

舉其顯例者如:2000年至2008年民進黨執政時面臨少數政府局面,因為取消閣揆同意權之故,導致時任陳水扁總統8年任內更換了6為行政院長。陳水扁在日後回憶錄上也明白表示,他認為「內閣制」才是比較適合台灣的憲政制度。

2008至2016年由國民黨馬英九總統執政,雖然當時取得國會多數,具有「完全執政」之執政優勢,卻陸續在2013年及2014年發生洪仲丘事件所引發的「白衫軍運動」,以及立法院因審查服貿協議的「三秒忠」事件,進而引發「太陽花學運」。此兩次運動均為由下而上的公民運動,導致數十萬公民及學生走上街頭,對於執政的馬政府表達強烈的不滿。進而引發國民黨在2014年地方選舉,以及2016年總統及立委選舉的大潰敗。

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