觀點投書:司法與「正義」的距離─有關司改新主張之三點芻議

2020-03-02 06:00

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筆者對於司改提出三點主張。(示意圖,取自方格子)

筆者對於司改提出三點主張。(示意圖,取自方格子)

司法與正義的距離有多遠,代表人民對司法的信任度之高低。距離愈近,信任度愈高,反之則愈低。蔡英文政府力推的司法改革至今四年多,固然在某些方面取得具體建樹,值得肯定。但在不少地方仍存有尚待改進的空間。除了人民參與審判制與揭弊者保護法外,其他在行政訴訟審理領域仍存有許多司法造法以及法制規範不周延等問題,進而侵害人民基本權利之弊存在。以下筆者提出三大改革新主張供參考。其一,改革檢察實務長年不當之見解,回歸刑事訴訟法第132條法條本意,不應限縮間接被害人救濟之權利;其二,檢討行政訴訟原告調閱卷宗受限於相關法規不當限制,進而造成當事人武器不對等的問題;其三,以及將行政法對原告最為不利的「判斷餘地」之實務見解,可思考採「層級化審判密度」之差別對待方式,以免不當限縮人民在訴訟上面臨的訴訟權剝奪之弊。

20200214-總統蔡英文14日視察「臺灣菸酒公司隆田酒廠」75度防疫用酒精生產情形。(顏麟宇攝)
總統蔡英文力推司法改革4年多,筆者認為還有改進空間。(資料照,顏麟宇攝)

一、司法審判核心之規範與運作

司法由偵查與審判兩大領域所組成,分別由檢察官與法官扮演偵查與審判之主體地位。司法運作的兩大基本原則分別是,依法偵查及依法審判,而當中法律理應是其運作的主要依據與遵循之標準。司法的核心主要體現在偵查階段的強制處分與審理階段的證據調查程序上。規範證據相關內涵的理論就是所謂「證據法則」。不管在民事法、刑事法,抑或行政法上各有其相關的證據法則加以規範,而此就成為司法審判的主要核心領域所在。

民事法基於當事人主義原則,其證據法則通常立於對等地位,原則上由當事人各自主張;刑事法則為國家為追訴行為人侵害刑事「法益」而為處罰之目的,故而有檢察官做為國家公益代表人之設計,作為偵查與起訴犯罪行為之主體,在尊重人權前提下,設計出一套相應的證據法則。所謂「證據法則」大致從證據如何取得,其合法性為何加以規範,此即證據能否為法院所採納之資格條件,即「證據能力」之謂。當證據能夠進入法院審理之階段後,再來法院就會判斷該證據資料之證明程度有多少,此即「證據力」強弱之謂。

民事法與刑事法前述證據法則之前提條件是,雙方當事人必須立於「武器對等原則」之地位,倘若有一方因故無法取得其所欲之證據資料,將嚴重影響其訴訟權之行使,而構成違憲之問題。雙方當事人依據其各自的舉證責任,合法取得應有的證據資料後,法院應照一定的規範法則,就合法具有證據能力的證據,以之作為裁判之依據,依照各自證據力之強弱,依照自由心證原則,製作出裁判書。此即目前司法審判實務大致上之規範與運作模式。亦即,具有武器對等原則、依照證據裁判法則審理,最終依據法律加以判決。這是民主憲政國家司法審判運作的大致原則與模式。

以下將就此大前提來檢視現行台灣行政訴訟實務上,可能存在的諸多法制規範不備,導致實際運作上可能導致存有違憲疑慮之可能性的情況。

二、「行政訴訟」與公平正義之距離有多遠?

我國的行政訴訟法雖然早在民國21年就已經訂立,但真正具有實質意義的法律應該是從民主化後(即民國87年10月)的修法才比較有探討的意義,加上作為該法之實體法的行政程序法於民國88年方才訂立。其後雖歷經九次修法動作,但行政訴訟程序作為「民告官」的訴訟程序,一般多數民眾都是感到較為生疏與遙遠的。政府作為公權力機關主體,其行政作為當然會對人民之權益產生大小不一的影響,當人民自認其權力遭受政府公權力不當的侵害而期望透過司法途徑來主張其權利時,這時就會涉及到行政訴訟之審判實務的實際運作問題。以下就相關可能存在之問題論述如下,以便就教於該領域之先進:

問題一、「武器不對等」 人民訴訟權嚴重受損

依照基本法理與訴訟實務運作而言,證據裁判原則無疑是最主要的上位主導原則,然而要確保此原則得以落實,其前提條件就是,訴訟當事人雙方必須在調查證據上能夠取得平等之地位,此即所謂當事人武器對等原則。歷次大法官會議的許多解釋,就是針對許多法律違反此原則而被宣告違憲,例如大法官解釋第582、631、636、653、654、737…等等。然而前述大法官解釋多半集中於刑事法層次,較少就行政法層次做較多的探討與落實。

然而,人民在面對機關強大的行政資源,以及獲得資訊困難的情況下,所要面對的「武器不對等原則」之困境,肯定比之刑事訴訟之程序有過之而無不及。舉其大要者如下:行政機關面對原告要求提供相關訴訟資料時,多半會以行政程序法第46條、檔案法第18條,以及政府資訊公開法第18條第1項等規定要求限制提供,而法院對於資料提供與否,則依其自由心證為之,並無明確法律規範來保障人民在訴訟法上「知」的權利,但實務做法,通常是配合行政機關要求來限制人民調閱相關卷宗之權利。倘若原告在調閱資料上受到限制,其實整個往後的訴訟程序已經失去了公平法院與公正審理的基本原則與可能性了。此種閱卷權受限導致的「武器不對等」問題,是人民在行政訴訟上所可能遭遇的第一個不公平對待的困境。

問題二、司法造法限縮救濟管道,違反權力分立原則

其次,因為人民會認為其權利受到行政機關不當的行政行為侵害,導致權利受損而要尋求司法救濟,通常情況是因為行政機關的公務員可能有瀆職或者違反相關貪汙等情事。但是依照現行檢察實務見解認為,對於公務員違反相關侵害國家法益之犯罪行為,因此受害的人民是無法就公務員該罪刑提其告訴,頂多只能向該管檢察官提出告發。但問題是,倘若檢察官卻因故對該公務員做出不起訴之處分行為時,受害的當事人就無法進一步向其上級檢察機關提起「再議」的救濟行為。

這是極其不合理的實務見解,因為依照刑事訴訟法第232條規定,只有犯罪被害人才具有告訴權。但何謂犯罪之被害人,這種被害人是否有直接與間接之分? 法律未明訂,但檢察實務長年以來行之有年的見解卻是採取限縮解釋,認為只有犯罪之「直接被害人」才有告訴權。

然而,通常會因行政案件涉訟之人民,通常就是因為其權利受到行政機關或公務員,因故意或過失不法侵害其權益所致。而行政機關或公務員該等行為很可能也會涉犯刑法上涉及公務員瀆職、貪汙,乃至其他可能侵害國家法益之罪。在這種情況下,人民當然是該犯罪行為的受害人,但在刑法規範體系上,因為將法益侵害區分為國家法益、社會法益及個人法益等三種,此時人民變成了該犯罪行為之「間接被害人」,但實務見解就解釋成人民並非該犯罪之「受害人」,以致於人民就無法針對該檢察官的不起訴處分提起「再議」之救濟行為。很有可能人民在後續的行政訴訟上,在證據蒐集與舉證責任上都可能面臨極為不利的訴訟結果。

理論上,單純就法論法,從刑事訴訟法第232條之規定來解釋,犯罪之受害人是個廣義的概念,理應包括直接與間接之被害人,但檢察實務界卻長年以來均做不利於受害人之「限縮」解釋,這是典型的「司法造法」,侵害人權的不當解釋。試想,在這種實務的解釋之下,有多少的人民在行政訴訟之審理程序中就會蒙受多大的訴訟之不利益?!因其無法進一步去舉證被告機關是否真有因違法行為而侵害人民之權益,很可能其往後的整個行政訴訟程序就失去了最重要的訴訟上舉證責任之支撐點,這對當事人而言,當然會有很不利影響。但這卻是現行司法實務之現況,且是無可被挑戰的現實,實讓人感到無奈與可悲。

問題三、行政裁量之規範不細緻 進而限縮人民訴訟權

司法審判對於行政機關因不確定法律概念所生之判斷權限,原則會給予尊重,因其涉及高度屬人性與專業性之判斷,只有在例外涉及恣意濫用或者其他不法情事等情形時,司法權才會介入審查。此種論述與做法看起來四平八穩,但細究之,其實存有不少問題。所謂判斷餘地之適用情況為何,如何認定,每種情況之內涵是否完全相同,有無性質上不盡相同,而有需要差別對待之情況。這些目前司法實務上並未予以嚴格之區分,只是一味在定性的範疇內,就完全適用判斷餘地之處置方式。筆者認為這是不恰當的做法,應該更細緻的區分其內涵,並做層級化的區分與審查密度之區隔,如此才能避免不當的侵害人民的訴訟權。

司法實務目前對於所謂判斷餘地之例外審查部分,最高行政法院雖然陸續有發展出不少可介入審查的情況,但其實一般法院在適用上仍是偏於保守,且對於那些是屬於適用判斷餘地之情況,其實實務界並未發展出一套比較具體明確的規範標準。例如,以考試而言,國家考試之筆試,可以適用固無疑義,然而,由此衍生的訓練階段是否能夠適用,或者能否完全適用?尤其在實務訓練階段的考核程序能否完全適用於「判斷餘地」之全部法理? 實務界只是會囫圇吞棗的一概適用,殊不知這當中其實存在有太多人為可能操作的因素。能否完全等同於國家考試筆試之嚴謹適用,很有疑義。

筆者認為,這種情況應該比照「層級化法律保留」之法理概念,將「判斷餘地」之司法審查做更為嚴謹與明確的「層級化」的區分標準,並以之作為司法介入審查之密度標準,而不宜將太多不恰當的案例都歸類於判斷餘地加以適用,因為這樣濫用判斷餘地的情況,實質上就是在限縮人民在司法訴訟上的救濟權利,理應更嚴謹看待。筆者認為,較洽當的作法就是區分標準,讓司法審查密度可以有更細緻的差別對待,而不應以這種包裹式適用的方式來一體適用,乃至可能不當地限縮了人民應有的訴訟權限。

*作者為E-政策網創辦人

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