觀點投書:美國霸權衰落之緣由

2020-03-27 06:10

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川普上任後,「美國為中心」作為外交政策準則,與各國互不信任。(資料照,美聯社)

川普上任後,「美國為中心」作為外交政策準則,與各國互不信任。(資料照,美聯社)

從美國政治去看下一個階段美國在全球的布局或所求扮演的角色。現任美國總統唐納德.川普(Donald Trump)於2017年1月23日就任總統以來,爭議聲不斷,諸如:其公司違法與古巴貿易、限制穆斯林人口移民政策、發表不當的公開言論、競選資金支付封口費、逃稅門事件以及其本人在全球領導人信任度排名中低於中俄領導人等爭議事件。首先,為川普外交政策提供理論基礎的前白宮首席顧問巴農(Stephen Bannon)以及前國家安全事務助理約翰·波頓(John Robert Bolton),此二人的政治意識形態正在形塑當前美國的外交戰略。

相較之下,曾任美國哈佛大學約翰甘迺迪政府學院院長Joseph Samuel Nye(約瑟夫.奈爾)於2004年發表在美國《政治學季刊》的〈軟實力與美國外交政策〉(Soft Power and American Foreign Policy)一文中,提醒當局務必警惕小布希時代的軍事、外交等行動正負面地形塑美國在國際社會中的形象。此種危機意識觸發了奧巴馬時代所推動的亞太再平衡戰略,與其後推動跨太平洋夥伴關係協定(Trans-Pacific Partnership,TPP),其目的明顯在於因應中國再起後亞太經貿秩序之重組而來的利益「再平衡」的考量。然而,造成此政策無法順利延展的關鍵因素,始終離不開選舉政治下利益的攻訐,並導致「反全球化」浪潮紛至沓來。如今,美國民粹政治的興起,勢將左右其競逐成為下一個全球秩序制定者。

全球議題多樣 建立「軟實力」與「硬實力」彈性應對

本文先簡單介紹由約翰.奈爾所提出之「軟實力」的理論背景與應用在美國對外政策上的實效。Nye提出的「軟實力」是相對於「硬實力」(Hard Power)而言的,意指透過別人對你產生之興趣來達到你想要之目的,而不僅依靠於所謂「棍棒與胡蘿蔔」(Sticks and Carrots)來達到你既定的目標。

具體而言,「軟實力」所強調的是「敦親睦鄰」,讓輸出國的文化、意識形態和政策優先順序等成為「鄰國」在若干方面的參考對象。Nye寫作本文之目的,在於美國在「9.11」事件後,全美面臨了空前的國安危機,跨國恐怖主義活動等構成對美國人民的威脅,迫使當時的小布希政府制定「全球反恐戰略」,思考所及,在於協助中東諸國和半開發或未開發國家重建其經濟和政治秩序,而非以帝國主義侵略者之姿存在,並進一步輸出美國「軟實力」於當地。

911事件中遭受恐怖攻擊的紐約世貿大樓,遭受攻擊後世貿中心成為一片廢墟。(取自維基百科)
911事件後,小布希制定「全球反恐戰略」應對。圖為911事件中遭受恐怖攻擊的紐約世貿大樓。(圖片取自維基百科)

晚近的美國戰略與國際研究中心(CSIS)成立了一個名為「巧實力委員會」(CSIS Commission on Smart Power),新部門共同主持人除Nye外,更有小布希政府時期之副國務卿理察·李·阿米塔吉(Richard Lee Armitage)。緊接著在2006年,該委員會發布了關於建議下一任美國總統(不限於任一黨派)就如何實施「巧實力」(Smart Power)的戰略指南(CSIS Commission On Smart Power-A smarter, more secure America),大意是美國應成為全球公共財的提供者,讓美國軟實力滲透到世界每一處角落。

然而,對於「巧實力」更為準確的定義,係指她既非「硬實力」,亦非「軟實力」;申言之,她是前述兩者之有機融合,即謂透過整合不同但有效的工具、策略和資源基礎(Resource Base),來促進美國整體戰略的達成。其具體可分為下列五個部分,即:(1)聯盟、夥伴和機構(Alliances, partnerships, and institutions):重建能應對全球挑戰之基礎;(2)全球發展(Global development):透過公共衛生體系去開展更為一致性之標準;(3)公共外交(Public diplomacy):改善獲得國際知識和學習的機會;(4)經濟整合(Economic integration):增加所有人的貿易利益;以及(5)科技與創新(Technology and innovation):解決氣候變化和能源不安全。總之,為下一任美國總統提供一整套清晰可執行的戰略指南,以此因應全球不同議題所帶來的挑戰。

不幸的是,此戰略指南終於川普一朝!蓋過去川普陣營下的兩大國師,巴農和波頓等二人的政治思想,終會讓美國整體的對外政策從「普世」轉而強調「美國優先」(America First)的價值主張,如此將使其核心戰略思想離「巧實力」愈來愈遠?華爾街銀行家出身的巴農,極力維護西方價值觀;並在川普任期前部分就積極替川普拉起一條自西太平洋到歐洲諸國的「聯合抗中」的統一戰線,後續被2019年6月的一份由美國國防部發布的《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategic Report)所承繼。

「美國優先」成為主要執政方向 否定全球利益

號稱「另類右派掌門人」的巴農於2017年4月5日退出美國國家安全會議,同年的一份由白宮發布關於《美國國家安全戰略》的白皮書,從報告的序言部分,明顯可看出巴農的戰略痕跡,即處處強調美國利益應優先於世界各國,惟對「權力均衡」亦只是輕描淡寫,並進一步指出所謂「權力均衡」,也須要以「有利於」(原文用Favors字稱之)美國、其盟友及其夥伴的利益為前提。

若以「同心圓」來比喻川普時代的美國與其盟友的關係,居於中心乃屬美國的「核心利益」,靠近該「核心利益」之「內核」部分為其盟友的「利益」,至於其「夥伴」則貼近「同心圓」之「外緣」部分。那麼出於同心圓之外就姑且稱為「化外之地」,追隨歐美價值觀,將歐美的政治、文化、經濟和法律制度溶入「化外之民」的「DNA」。除此之外,通篇有33處提及「中國」(China),其中約有11處並列「中國」和「俄羅斯」,多指中、俄兩國共同構成對美國潛在的「安全」、「軍事」上的威脅。

中美貿易戰不僅顯示美中對立的激烈程度,也讓中國經濟受到重挫。(翻攝自China Xinhua News Twitter)
美國認為,中、俄兩國造成美國潛在的「安全」、「軍事」上的威脅,而中美貿易戰不僅顯示美中對立的激烈程度,也讓中國經濟受到重挫。(翻攝自China Xinhua News Twitter)

當然,對中國的「敵意」似多於對俄國的「敵意」,而剩下的22處則砲口全開對準中國,諸如:指責中國竊取美國智慧財產權達數以百億計(基本上現代專利制度是具有雙面性,其一是維持先進國家的領導地位,但另一方面卻會抑制或降低後進國家的潛在研發誘因,長遠來說,對促進全球科技發展未必有利)、中國對美商品出口長時間保持出超(但忽略了美國事實上乃中國的最大淨服務輸出國的形象)以及斥責中國運用其在軍事和政經的影響力強迫一部分國家接受其基建援助(更妥當的說法應是補足世界公共財的缺口)。

乍看之下,似乎言之成理,惟也疏漏一事。即誠如學者Nye建議美國須承擔起世界公共財之供給者,然而報告通篇卻未見一字提及「Public good」甚或是「Public or Governance」之類的字眼。尚有提及「美國利益」(American Interest)處至少有10處。若處在一個客觀理性中立的人的角度之下,在一國對外文件中,悉數否定「全球利益」或無視「全球危機」,會產生如何的影響?缺乏推動回應此「全球危機」而有的行動,例如川普在去年(2019年)11月4日正式通知聯合國,宣布退出巴黎氣候協議。因而需要吾人思考的是,當下的美國是否還能期待他擔起全球協同治理的領導者之重責大任?

濫用「零和博弈」 缺乏與各國互信基礎

最後,英國智庫-國際戰略研究所(The International Institute for Strategic Studies)學者 (如:Dr Tim Huxley;Benjamin Schreer,Trump’s Missing Asia Strategy,2017)亦曾撰文質疑川普濫用「零和博弈」(The zero-sum approach)來極大化「美國利益」的可延展性;又自川普於2017年3月31日簽發行政命令,指示美國貿易代表展開為期90天的貿易調查,調查對象涵蓋了跟中國大陸有貿易聯繫的印尼、馬來西亞、泰國、越南和台灣等亞洲國家或地區,文中又提到川普政府要求柬埔寨政府償還5億美元的戰爭債務(1970年代),長遠來看,將加深亞洲國家和週邊各國對美國政治決策者的不信任。

美國總統川普正在主持新冠肺炎記者會。(美聯社)
川普濫用「零和博弈」,極大化美國利益,恐不能期待美國繼續擔任全球協同治理領導者角色。(資料照,美聯社)

正如德國社會系統理論學者尼克拉斯·盧曼(Niklas Luhmann)將信任定義為:「信任是為了簡化人與人之間的合作關係。」川普政府表面上要強化跟「鄰國夥伴」的合作關係,惟實際的作法卻促使彼此所有的合作關係是建立在沒有「互信」的基礎上,加之以零和博弈來思考當前的美國外交戰略,猶如上演一部「物競天擇、適者生存」的叢林記錄片。去掉了光鮮亮麗的外衣,剩下來的只是赤裸裸的「狼性」!

*作者為中央研究院法律學研究所研究助理

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