新新聞》解讀美國務卿賀電稱「台灣總統」用意

2020-06-01 11:10

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龐佩歐以「台灣總統」稱呼蔡英文,涉及到未來美國對台政策。(AP)

龐佩歐以「台灣總統」稱呼蔡英文,涉及到未來美國對台政策。(AP)

五二○前一日,美國掌管外交事務的國務院發布國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)公開聲明,祝賀台灣總統蔡英文連任就職。

由於這是一九七九年中華民國與美國斷交以來,美國負責外交事務的最高行政單位首次對台灣總統就職發布官方文件,其用字遣詞與意圖值得蔡政府仔細解讀。

首先,必須了解到美國政府依法行政的嚴謹性,任何對外的文告都必須經過內部法律顧問、具備法律背景的官員,甚至聘請律師仔細推敲,最後才會對外正式公告。

美國國務院掌對外「承認」專屬權

例如兩年一次的「環太平洋軍演」,大多在演習開始半年前就已透過「軍法組」,認定任何一個演習動作在戰爭法規上的意涵。

美國國務院內聘有多名專業的法律顧問,龐佩歐的聲明除了政治與禮貌性用語外,更隱含著國際法上的意涵,而這可能涉及到未來美國對台政策、甚至撼動美中台三邊關係。

20200520-祝賀總統蔡英文第二任期展開,美國國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)錄製影片祝賀。(取自總統蔡英文臉書直播)
祝賀總統蔡英文第二任期展開,美國國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell)錄製影片祝賀。(取自總統蔡英文臉書直播)

美國最高法院在一九三八年「奈及利亞擔保信託銀行控訴美國案」(Guaranty Trust Co. v. United States)、五五年「紐約國家市立銀行(現為花旗銀行)訴中國案」(National City Bank of New York v. China)及六四年「古巴中央銀行訴薩巴提諾案」(Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino)均表示,外國政府是否被承認,這是行政部門的「專屬權」(exclusive prerogative),所指的是總統以下以及負責外交業務的國務院,因此國務卿的公開聲明必須嚴肅以對。

美國與中華人民共和國建交,承認其代表中國唯一合法政府,是採用國際法上「有效控制」原則,除非中華人民共和國政府倒台,否則目前國際社會大多承認中華人民共和國政府代表中國。

因此,美國處理對台事務的基本規範《台灣關係法》,便在第四、十及十五條統一用詞:「在一九七九年一月一日以前美國承認為中華民國的台灣(治理)當局」 (“the governing authorities on Taiwan recognized by the United States as the Republic of China prior to January 1, 1979”),顯示在七九年一月一日以後仍有「台灣(治理)當局」,只是不再被美國承認為「中華民國」,邏輯上美國並不否認七九年以後「台灣(治理)當局」的存在。

當立法與行政部門一致用「台灣」

二○一八年美國國會通過《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act),通篇都是採用台灣,未出現「中華民國」;一九年,《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)提到「中華人民共和國」對台灣的威脅,整個法案都用「台灣」,甚至提到「台灣由民主政府統治」等字眼。

一樣是一九年的《台北法案》(TAIPEI Act),採用了台灣與美國等國家的特殊關係,直言「蔡英文總統做為台灣的總統」(President Tsai Ing-wen as President of Taiwan),法案中用「與台灣的外交關係」及「與中國的外交關係」相對稱。

美國國會(AP)
美國國會在台北法案中,用「與台灣的外交關係」及「與中國的外交關係」相對稱。(AP)

即使上述法案都是美國國會的態度,並不代表行政部門在行使外交權有同樣的看法。

若細查一九年十一月美國國務院公告的「一個自由與開放的印太:促進共享願景」(A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision),也是將台灣與其他國家並列。

不過單純透過這種行政部門報告,確認美國行政部門「默示承認」(implied recognition)台灣為一個國家仍有爭議。但國務卿的公開聲明,恐怕就含有這種承認的效果在內。

或許有人會問,台灣尚未自行宣告獨立,何來新國家或新政府被他國承認?當一九九六年台灣首次總統直選,就已經宣告這個總統僅代表台灣而非中國。

再者,或有人認為現行《中華民國憲法》約束民選總統,那就是對「憲政」與「憲法」概念不清楚。憲法是人民制定出來的,即使是剛性憲法都可依據民意來修改,因此只有人民授權撰寫憲法,授權政府職能與保護人權,從沒聽說憲法文本拘束人民。

台灣人民直選總統就已授權這個國家元首相對應的職權,而美國國務院正式文告採用「台灣總統」,視台灣為「夥伴」(partner),既然「中華民國」已完全在美國國會與行政部門用詞中消失,如果沒有要承認台灣民主政府代表中國的意圖,那美國在國際法上真正的意圖又是什麼呢?

「默示承認」預備往後建交?

國際法上承認的前提不必然有外交關係,可以是片面行為。承認可分明示與默示兩種,前者如建交,後者如致送賀電,而在賀電中可用隱含承認的字眼展現意圖,國際法教科書都將其行為視為「默示承認」,為往後建交預做準備。

從美國國會立法與行政部門的一連串動作,有必要關切下一步行動。(本文作者為台灣國際法學會副秘書長)

新新聞1734期
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