劉昌坪專欄:落實土地正義的另一塊關鍵拼圖

2017-09-27 06:30

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反迫遷,土地正義大遊行(資料照/蔡耀徵攝)

反迫遷,土地正義大遊行(資料照/蔡耀徵攝)

政府徵收人民土地時,總是會以具有重大公共利益為理由,一旦人民不配合徵收,或嘗試與公權力抗爭,經常會被形容為沒有理性,甚至是阻撓社會進步的刁民。

然而,根據審計部的統計,各級政府歷年來已徵收取得的公共設施用地使用期限已屆滿,但卻未依核准興辦事業或徵收計畫使用者,截至民國100年度為止,已有331件,面積高達142萬餘平方公尺。之所以會發生上開情況,原因在於部分需地機關於申請徵收前未妥善規劃,並就徵收的「必要性」及「可行性」切實評估,以致土地徵收作業流於輕率。此外,部分徵收案於土地取得後已超過3年,有的甚至已超過34年,需地機關仍未積極研擬因應方式,或依規定辦理撤銷或廢止徵收,亦未檢討其興辦事業計畫,而消極放任土地閒置荒廢。

除審計部外,監察院亦曾進行調查並指出,除上級事業主管機關未能確實列管督促所屬機關,積極依法檢討外,內政部亦未落實要求各需用土地人及其上級事業主管機關依法辦理,均已構成嚴重之行政怠惰,乃於民國102年對於內政部提出糾正案。

事實上,我國的土地徵收制度早於立憲之前即已存在,民國4年9月即有「土地收用法」,之後則是於民國19年制訂土地法,當時土地法中的「第五編」(第335條至387條),即設有如「徵收準備」、「徵收程序」、「補償地價」等與土地徵收有關的專章。

因為徵收土地對於人民權益影響至為重大,所以大法官曾於多號解釋中,一再要求及強調,政府必須充分落實保障人民權利的程序及措施。舉例而言,釋字409號解釋即曾特別指出:「徵收之各項要件及應踐行之程序,諸如:徵收之目的、具體明確之用途、衡量公益之標準及徵收急迫性因素等,法律均應予以明定,俾為行政機關處理時及嗣後司法機關審查之依據。」此外,徵收土地,不僅在形式上應有法律為依據,「規定徵收及其程序之法律」,亦必須符合必要性原則,並應於相當期間內給予合理之補償,且補償費之發給應儘速為之,否則將影響徵收處分的效力(即學說上所稱之「徵收與補償連結原則」或「唇齒條款」),此乃係因補償之發放與徵收土地之間,具有密不可分的一體性(釋字579號解釋謝在全前大法官協同意見書參照)。

20170908-迎戰迫遷內閣記者會,反迫遷團體將匾額貼在行政院前。(甘岱民攝)
20170908-迎戰迫遷內閣記者會,反迫遷團體將匾額貼在行政院前。(甘岱民攝)

此外,依土地法第219條第1項規定:「私有土地經徵收後,有左列情形之一者,原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內,向該管直轄市或縣(市)地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年,未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」乃法律明文賦予人民對於被徵收土地的「收回權」(都市計畫法第83條第2項亦設有類似規定)。根據學者研究,除了我國以外,日本1951年的土地收用法第106條,亦設有類似規定;德國則自1874年的普魯士徵收法,即以所謂的「優先承購權」或是「買回權」,賦予人民取回被徵收土地的權利。由此可知,無論名稱用語為何,承認人民對於被徵收土地,在一定條件下可享有收回權,乃為各國土地徵收法制所肯認。

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