劉昌坪專欄:夠了金德!農地不是用來「種房子」的

2017-12-27 06:50

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「宜蘭縣『農舍商品化』的情形非常嚴重,而且此一現象已持續多年。」(取自全台百大經典農舍)

「宜蘭縣『農舍商品化』的情形非常嚴重,而且此一現象已持續多年。」(取自全台百大經典農舍)

據報載,宜蘭縣代理縣長陳金德,擬於近日透過「宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業設施容許使用審查辦法」(有網友稱為「金德版審查辦法」),允許「農舍」和「農業設施」的面積可以合併計算,只要兩者相加的比例不超過百分之四十即可。消息一出,不僅外界譁然,連農委會副主委陳吉仲也趕緊嚴正回應,指出「農舍」與「農業設施」是兩件不同的事情,而且法源依據亦不相同,不應混為一談。

就法律規定而言,「農業用地興建農舍辦法」第9條第2項第3款已明文規定:「農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之十」,所以在文義解釋上,「農舍」根本沒有可與「農業設施」合併計算,並因此可突破百分之十限制的解釋空間。至於農業設施的面積比例,依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第7條規定,除非符合法律所明定的例外事由,否則「不得超過申請設施所坐落之農業用地土地面積之百分之四十。」同樣也沒有讓「農舍與農業設施相加」後,農舍面積即可不受百分之十限制的空間。

20170818-中油董事長陳金德18日13時在中油召開請辭記者會。(蘇仲泓攝)
「據報載,宜蘭縣代理縣長陳金德,擬於近日透過『宜蘭縣農業用地申請興建農舍及農業設施容許使用審查辦法』,允許『農舍』和『農業設施』的面積可以合併計算,只要兩者相加的比例不超過百分之四十即可⋯⋯」(資料照,蘇仲泓攝)

農委會所制訂的兩項辦法,分別是根據「農業發展條例」第18條第5項,及同法第8條之1第3項的授權,性質乃是行政程序法第150條所稱之「基於法律授權」的法規命令,此亦有實務見解如最高法院102年度台上字第822號刑事判決可資參照。依「地方制度法」第30條第1、2、4項規定,自治法規與基於法律授權之法規牴觸者,無效。因此,縱使宜蘭縣政府仍然通過金德版審查辦法,中央主管機關仍可函告其無效。

至於宜蘭縣政府稱農委會頒訂的「經營計畫書格式」,只是沒有拘束力的行政指導,此一說法亦恐有待商榷。至少曾有實務見解明確指出,農委會所函頒的「興建農舍經營計畫書格式」,乃是依「農業用地興建農舍辦法」第2條第2項規定授權所頒佈,係基於確保農地之合理使用,就農業用地興建農舍之細節性及技術性事項加以規定,故其性質顯然並非完全不具有法律上拘束力的行政指導(參照臺中高等行政法院105年度訴字第433號判決、最高行政法院106年度裁字第1228號裁定意旨)。

此一問題如果回歸到更本質的層面來討論,也就是法律對於「合法農舍」的定義究竟是什麼?有學者認為,農舍應該是方便家庭成員居住使用,而准予在農地附近興建,並發揮管理便利性。但是,司法實務上卻有不同的看法,如最高法院64年度台上字第571號判例、96年度台上字第2595號判決均明確指出,所謂農舍,乃以「便利耕作而設,並不以解決實際居住問題為目的」、「如所建房屋係供居住之用,即與農舍有間。」換言之,農舍本質上並不是用來作為住家使用,而是以「耕作」或「便利耕作」為目的,讓農民可以用來堆置農具、肥料或臨時休息(參照最高法院102年度台上字第1216號民事判決、104年度台上字第2412號民事判決、105年度台上字第1518號民事判決意旨),而農業用地上之所以能合法建造農舍,乃是因為農舍與農業經營有不可分離的關係(參照最高行政法院 91年度判字第2018號判決意旨)。

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