高銘志觀點:總統副總統選舉連署可分次提出,「以核養綠公投」當然不行

2018-09-21 06:50

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「以核養綠」公投領銜人黃士修14日於中選會前靜坐絕食。(資料照,顏麟宇攝)

「以核養綠」公投領銜人黃士修14日於中選會前靜坐絕食。(資料照,顏麟宇攝)

近期中選會拒收以核養綠公投案的補件,引發核能謠言終結者聊天室創辦人及以核養綠公投案領銜人黃士修先生(以下簡稱:土條),在中選會外絕食靜坐抗議一百四十小時,指謫中選會的拒收,於法無據。而也在黃士修在9月19日因心跳過高而被志工強制送醫之日,剛好有賴正義先生之報紙投書,其標題名為《連署書分次提…總統選舉可以,公投不行?》引發各界討論,並以此質問中選會,似有希望公投亦可適用總統副總統選罷法相關規定之構想(「任何法規難免有百密一疏之處,公投法循例於第一條載明,該法未規定者適用其他法律之規定。對於前述公投案所出現的爭議,總統副總統選罷法的相關規定是否適用,尚請雙方斟酌。」)

依據「總統副總統選舉連署及查核辦法(以下簡稱:總統連署辦法)」,於其「附式三總統副總統選舉連署書件提出函.DOC」有出現「分次提出」之用語(「三、連署書件得分次提出;分次提出者,編號應接續上次提出之末號連續編號。」)。以核養綠公投支持者以此為由,主張公投也應適用,故當然應准許土條的第二次送件。

總統副總統選舉聯署書件提出函(作者提供)
總統副總統選舉聯署書件提出函(作者提供,資料來源:法務部全國法規資料庫

本規定反肯定中選會之立場

讀者看到這裡,想必會覺得非常奇怪,明明上述總統連署辦法之規定,係否定中選會向來主張之不能「第二次送件」、「補提」見解,莫非本文標題寫錯?

沒錯!大家並沒有看錯!且聽本文一一道來。

首先,涉及法律適用的問題。總統連署辦法是總統副總統選舉罷免法的子法,當然不可能因為公投法第一條之規定(「本法未規定者,適用其他法律之規定。」)而得以適用。

其次,總統連署辦法在連署書件提出函中,有明確出現「分次提出」之用語,故當然可分次提出。但在目前公投連署文件中並未出現這四個字,顯見必須法有明文,方可分次提出。中選會才不管是否是因為自己的疏失,連抄襲自己主管的總統副總統連署事務的相關法規都漏抄,沒有,就是沒有吧!既然我中選會在公投的相關文件,沒有放入這四個字,大家也都明知,怎麼可能會有事用空間呢?

為了杜絕爭議,未來中選會應會考慮在制訂「公民投票連署及查核辦法」之過程中,或許會再來跟民眾討論,是要明確列舉「三、連署書見不得分次提出」,以免讓民眾有錯誤的期待。

最後,必須強調「總統連署辦法」雖有明確規範,但畢竟公投法與其性質並不相同,無法直接適用。通常透過連署選總統的人,通常不會選上,自然讓他們補件並無妨;公投案可是有高度可能會讓既定的政策翻盤,補件會增加風險,本質上有重大的差異。不同事務應為不同處理,這是符合行政法原則,刁民不要再爭執。中選會身為選舉公投主管機關,對此有完整的詮釋權,大家要尊重中選會的判斷。

分次收件,違反平等原則

除了前述理由外,中選會在9月18日發函針對土條之主張,以下列公文拒絕「第二次送件」或「補提」。

中選會在9月18日針對黃士修先生發函(作者提供)
中選會在9月18日針對黃士修先生發函(作者提供,資料來源

在該函,強調若給以核養綠公投二次收件機會,就是構成憲法第七條、行政程序法第六條之差別待遇(「在無法律授權時,本會不得擅自給予某項公民投票提案優惠,以兔紙觸法治國家最基本的法律保留原則。」)

此外,中選會並沒有針對《王瀚興觀點:中選會拒絕收件就是違法!何苦揮舞路易十六的武器》當中提到的違反《行政程序法第8條前段》:「行政行為,應以誠實信用方法為之…」加以回應。

首先,社會大眾也的確觀察到,中選會這些日子以來,的確沒有對以核養綠這一項公投案,有任何提案優惠。各種打壓以及不斷地改變可綁大選的收件截止期限,也絕對不是歧視,只是憲法學上的「不等者不等之」之運用而已!

其次,中選會所引用的法治國與法律保留,原本就是「『法律』賜給你的才是你的﹐『法律』不給的,你不能要」,這在每一本行政法憲法教科書都寫得非常清楚。既然在本件公投案,沒有任何一個法規賦予人民「分次提出」的權利,當然不能擅自給。

既然有法律當作後盾,這樣的行為怎麼可能違反誠信呢?土條在發動公投時,原本就應該知道總統連署辦法的規定,並不適用於公投。

可惜,這一次其他公投案(如婚姻平權等),並沒有提出「分次送件」的要求。若其提出,中選會肯定也會本於法治國的法律保留及平等,嚴正拒絕,展現其剛正不阿的氣度。

公投法的立法意旨無意加重中選會公務員之業務負擔

中選會在回函土條之公文中,反覆再三強調,目前公投法之設計,只允許中選會點收一次;且法律也只准許一次補提,並須經主管機關通知才可。內容大概是這麼說的:

「其立法旨意就是要連署人名冊一次提出,並分類清楚以方便分送各地區戶政機關查對;如果可以「第二次送件」、「第三次送件J .甚至無限次數提出,那何必預作分類?又如何分類?更何況沒有任何一個機關可以有辦法無限次數收件。…. 「第二次送件」或「補件」,將使得已經完成之點收程序,處於懸而未決,戶政機關將無從判斷何時為查對截止日。」

公投法的立法設計顯然是國內罕見相當體恤,並從實現「公務人員也是人」的權益保障觀點出發,讓中選會公務員只有點收一次的義務。考量到點收行為,可能要耗費基層公務人員甚多之精力,須數日不眠不休地永無止盡加班點收二十幾萬件連署書,故方有此一精心設計!而其一旦點收完畢後,也給予其到下一次通知補件前,一合理的休息期間。為實踐公務人員人權保證,禁止在此期間,執行任何點收行為。那怕是只有區區一張第二次送件也不准,更不用說,本案涉及二十多箱,二萬多萬份。也的確若真的讓中選會公務人員再次點收,真的會發生如公文所述「若未經法律授權即便宜行事,法治原則將蕩然無存。」之嚴重後果!也將讓承辦的第一線公務員,遭受難以彌補之重大職業傷害也。

公投法對於公務人員的保障,也及於戶政單位承辦人員。中選會在將以核養綠公投案於九月六日收件後,中選會公務人員不眠不休地快速盤點後,已將原先的約三十一萬票分發給戶政單位。戶政單位就算早就焚膏繼晷地,在九月十三號提出二萬多份之前,已完成查對工作了或者即將完成,都理應享有合理的休息時間(至少到戶政機關原訂之三十日)。故在此期間,若允許先行啟動公投法第十三條通知補提之程序,再讓戶政單位成員接受這兩萬多件文書,恐讓承辦人員無法有充分休息時間,並造成其職業傷害。

公投法的立法意旨,也有節能減碳的意涵,可說是世界間罕見結合環境保護考量之選舉立法。中選會在清點完,並將連署書運送至各戶政事務所後,若又允許再次點收,將產生公文所稱之永無止盡的「第N次送件」現象,而這也間接將導致運送至各戶政事務所過程中所造成的能源消耗與環境污染。顯然公投法立法之時,早已未雨綢繆地預見此一可能的現象,已將溫室氣體減量管理法的考量納入,既然法律已經考量此種分次送件的狀況,故本案不應准許。更何況,本件連署案係涉及「養綠」事務,若放任此一狀況,豈不甚為諷刺?若准了,不只「法治原則蕩然無存」,也將造成嚴重破壞環境之結果!

特別法優於普通法,公投法破行政程序法

由於中選會在公文提到行政程序法,也引發相關網路社群討論行政程序法下相關規範適用的可能性,特別是行政程序法《第十一節送達》相關規範之適用。依據行政程序法之規定,「對於機關…為送達者,應向其機關所在地、…行之。」(行政程序法第七十二條第二項)亦即,本件以核養綠補送之二萬多件連署書,必須送至「機關所在地」(中選會)。

另外一種方式,則是若土條無法遇到主委本人,則土條也應該將這些文件,放在收發室,才發生送達之效力。(「於應送達處所不獲會晤應受送達人時,得將文書付與…應送達處所之接收郵件人員。」(行政程序法第七十三條第一項)

不過中選會必須要表示,這些情況,在土條送件的過程,沒有發生。中選會成功確保土條,無法跨越雷池一步。在土條送件當天,中選會為了實現法治國與依法行政,派大批警力包圍擋下來了,成功阻止了土條先生,讓其文件不能夠順利達陣「送達處所之接收郵件人員」或「將文書留置於應送達處所」。中選會為了實現法治國的努力,真的令人甚為感佩。恐怕也創下中華民國第一件最驚險但成功阻止申請人對政府送達的指標性案例!未來想必成為所有行政法教科書在介紹送達時的經典案例!

然而這個時候,有法律觀點,又指出,這些文件目前都在中選會官署附近,是否構成行政程序法所規範的處於送達之狀態?(「應受送達人或…接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時,得將文書留置於應送達處所,以為送達。」(行政程序法第七十三條第三項)這裡取決於「有無正當理由」之判斷。

公投法相關規範,顯然就是這裡阻擋送達的正當理由。以中選會在回覆公文一再強調公投法的優越性,似乎在本案已發生「公投法破行政程序法」、「公投法優先於行政程序法」的現象。雖然說行政程序法是作為行政程序的基本法,不是說中選會高興關門,就關門,說排除,就排除。連署人的連署文件,都送達到中選會官署門口了,依據行政程序法,既然此一審議程序尚未結束,跟這個案子有關,中選會就是要收下來。 不過公投法賦予中選會公務員的額外保障就是,在清點並受理後,先跟連署人說:「你從今天清點完後,未來送來的各種補充文件,原則上,我一律拒絕收受。」中選會也有權主張相關文件,已經轉到不同的單位,不歸我管,並雙手一攤,說:「對不起喔。你必須等我未來通知你補件才可以補喔。」「我已經轉到其他單位了,跟我無關了」既然中選會依據公投法都被賦予這些權力了,當然有正當理由,在最後一個時間,用大規模警力阻止送達情況之發生。

想必讀者們看到這裡,感覺到法律條文與關係,竟然如此複雜,看的一頭霧水。當然了,讀者們只是一介草民,怎麼能夠理解台大法律高材生,甚至還在錄取率很低的狀況下順利考上律師,還是德國海德堡大學法學博士,專長為憲法、行政程序法的陳主委深厚的法學素養呢?

陳英鈐主委窮其畢生所學之偉大法學發現:時限行政(Zeitlimitverwaltung)

這邊先引用一下主委本人的學校網頁。

陳英鈐(作者提供)
陳英鈐主委,係德國海德堡大學法學博士,專長為憲法、行政程序法。(作者提供,資料來源

從網頁中,我們可以看到陳主委對憲法、行政法、行政程序法,學有專精。既然其對憲法如此熟悉對人權保障如此熟悉,怎麼可能會在本案無理由剝奪土條先生的分次送件的權利呢?

甚至,其雖然是行政程序法專業,但其也不會抱持著狹隘的行政程序法優先、至上的觀點,而是有開放的心胸,隨著其生涯,也讓學術與時俱進。而其學術生涯之顛峰,可說是在執行此次選罷法與公民投票法,發現了「時限行政(Zeitlimitverwaltung)」之用語。這堪稱是其集台德行政法理論與實務的心血結晶!本文也呼籲台德的公法界應重視此一經典案例,納入所有行政法教科書當中!仿照台灣天文學者發現的小行星,被命名為「鄧雨賢」,成為台灣藝文界的盛事,我們也鄭重呼籲應將此一行政,命名為「英鈐行政」!

如何證明該時限行政之創新性?在行政院「關於全國性公民投票案業已連署送件之案件,何以不再收件之法制理由」之回覆中,其特別提到「按選罷法及公投法是規範選舉、罷免及公民投票程序的法規,故有謂選務及公投行政為時限行政…」若以google搜尋此一用語,僅能在網路上找尋到六筆。

在google 以Zeitlimit verwaltung搜尋之結果(翻攝自google)
在google 以Zeitlimit verwaltung搜尋之結果(翻攝自google)

深信在這樣英明的鷹犬主委、英文的英犬主委帶領下,可確保公民投票案皆依公平、公正、公開之精神辦理!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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