劉昌坪專欄:都更2.0版夠了嗎(上)?

2019-01-16 07:10

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作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

自102年4月26日釋字709號解釋公布後,歷經五年多的折衝協調,立法院終於在去年12月28日通過「都市更新條例修正草案」,雖然時間上未盡符合大法官在解釋文中的期待(應於解釋公布之日起一年內檢討修正),但跨出這重要的一步,仍然值得高度肯定。

本次修法的一個重點,也就是俗稱的「民眾權益維護3+1」。其中「3」指的是「連結都市計畫」、「有爭議舉辦聽證」、「強化都更審議」,「1」指的是「建立協商平台」。不過,「3+1」機制是不是足以保障涉及都更案件的全體民眾權益,恐怕仍有從不同角度討論的空間,因為都更程序的設計不僅與如何保障不同意戶的財產權及居住、遷徙自由有關,現實上也必須面臨建築物結構不斷老化、防災抗震能力不足、生活環境劣化,因此同時涉及了與人民生命、身體及財產權有關的「居住安全」,以及如老年人、身心障礙者等可以享有適宜居住環境的權利,因此,自然也應該適當保障同意都更的民眾可透過自組更新會,或選擇由實施者協助辦理都更之權利。

回到本次修法內容而言,依「都市計畫法」規定,都市計畫應依據現在及以往情形,並預計二十五年內之發展情形訂定之,而「舊市區更新」原本就是都市計畫中的重要一環(即舊有建築物密集,畸零破舊,有礙觀瞻,影響公共安全,必須拆除重建,就地整建或特別加以維護),「都市計畫法」亦特別針對舊市區更新設有專章加以規範(參照「都市計畫法」第六章規定)。正是因為「都市計畫法」與「都市更新條例」的關係,猶如普通法與特別法,所以本次修法特別加強「都市更新」與「都市計畫」的連結,要求更新地區劃定或變更,涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者,應循都市計畫法規定程序辦理,此於法理上確實有相當之必要性及正當性。

《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)

長期以來,實務均認為都市計畫的定期通盤檢討,性質是屬於法規命令,而非行政處分,所以當事人不得對之提起行政救濟(參照釋字156號解釋)。此種認定標準早已被學者認為並不妥當,因為無論是定期通盤檢討或個別變更,差別僅在於都市計畫變更的「原因」不同,人民權益若確實因都市計畫變更而受有損害,為何要以此一標準硬性區分當事人可否救濟?到了釋字742號解釋(105年12月9日公布),大法官亦正式作成補充解釋,認為即使是都市計畫的定期通盤檢討,如果其中有具體項目直接限制一定區域內特定人,或可得確定多數人之權益或增加其負擔者,基於有權利即有救濟的憲法原則,即應讓當事人可就該部分提起訴願或行政訴訟,始符合憲法第16條保障人民訴願與訴訟權之意旨。

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