王冠璽觀點:中國設立(海南)自由貿易港的機遇與立法挑戰

2021-02-03 07:10

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為海南三亞。(新華社)

為海南三亞。(新華社)

2021年月1月初,中國大陸全國人大公布了《海南自由貿易港法(草案)》全文,徵求修改意見。此一立法多處對接國際規則,不乏亮點。惟中國大陸有關保稅(港)區與自由貿易試驗區之立法與管理,長期存在著全國性與地方性的問題。《海南自由貿易港法(草案)》乃配合政策所出,為典型的「變通性」立法,有關自由貿易的許多根本性問題,仍然沉痾未解。

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中國大陸的保稅(港)區與自貿試驗區若要朝向自由貿易港轉型,從管理體制來看,至少要先解決以下幾個問題:

一、運作效率低下

保稅(港)區和自貿試驗區的政企混合管理模式,在改革開放初期曾發揮過積極作用,但政府方面的機構設置與運作模式,難以擺脫條塊分割的相互糾纏,致使辦事環節複雜,各部門之間互相推諉,運作效率低下。從開發公司這方面來看,一方面必須不斷擴大經營,使國有資產得以保值;然其作為區內的管理機構,對區內的各項工作負有綜合協調與管理的職能,並且必須提供社會服務;這種政企不分的特徵,在未能得到完善的配套法律與政策的支持情形下,有的開發公司負擔極重,到了難以為繼的地步。此外,其它派駐單位的不斷進人,向地級或縣級政府的趨勢轉變,使得保稅區不同程度的出現了機構組成龐大、行政管理層次較多、辦事手續未能充分簡化、工作效率不夠高以及政企不分等問題。

二、立法情況混亂

現行保稅(港)區和自貿試驗區的立法模式,呈現出全國性立法不足,以地方自行制定法規規章為主的局面。這種現實狀況或許能夠充分調動地方的積極性和創造性,但在實踐中卻存在許多亟待解決的問題。比較突出的問題有以下兩點:

第一、各地保稅(港)區和自貿試驗區的立法過多地考慮自身利益,在利益機制的驅動下,無不運用立法之機會,毫無原則地制定各種優惠政策和投資保護措施,以取得在吸引外資的激烈競爭中的優勢地位。

第二、各地立法既不受中央節制,也不考慮《立法法》的規定,其立法內容廣泛涉及稅收、海關、金融、環保、勞動保護等中央層級領域,以分享中央資源;這種混亂的立法模式,顯然有礙中央的宏觀調控,以及保稅(港)區和自貿試驗區的正常發展。

在盡量避免現有問題反覆出現的考量基礎上,筆者建議,中國大陸建設自由貿易港應當採用的基本模式,乃地方層面為管委會與公司相結合的管理體制;中央層面則設立統一的協調機構,力求實現統一監管與高效運作的有機結合;最重要的部分,則是要制定一部全國性的《自由貿易港管理法》。現具體分述如下:

(一)地方層面:管委會與公司輔助運作

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